Pada 26 Maret 2026 lalu, KPPU memutus Perkara Nomor 05/KPPU-I/2025 terkait dugaan pelanggaran Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat oleh 97 penyelenggara pinjaman online/P2P lending yang diduga secara bersama-sama menetapkan batas maksimum bunga atau manfaat ekonomi melalui Kode Etik/Pedoman Perilaku AFPI, yakni sebesar 0,8% per hari yang kemudian diturunkan menjadi 0,4% per hari pada 2021. KPPU menilai kesepakatan tersebut sebagai bentuk penetapan harga (price fixing), dengan turut mempertimbangkan struktur industri pindar yang memiliki tingkat konsentrasi pasar tertentu. Di sisi lain, AFPI dan sejumlah pihak berpendapat bahwa pembatasan tersebut ditujukan untuk melindungi konsumen, mencegah praktik predatory lending, serta memberikan standar bagi industri yang saat itu belum memiliki regulasi yang komprehensif. Persoalan semakin kompleks karena OJK mengakui bahwa pengaturan batas maksimum manfaat ekonomi melalui Kode Etik AFPI sebelum diterbitkannya SEOJK No. 19/SEOJK.06/2023 merupakan arahan OJK pada saat itu. Namun, KPPU menilai tidak terdapat regulasi yang secara eksplisit memberikan kewenangan kepada AFPI untuk menetapkan batas suku bunga, tidak terdapat pengawasan substantif maupun persetujuan formal OJK, serta arahan tersebut tidak dituangkan secara tertulis, sehingga penetapan tersebut tidak serta-merta dapat dikecualikan berdasarkan state action doctrine.
Pengujian Unsur Penetapan Harga Horizontal pada Kebijakan Batas Bunga AFPI
Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat pada pokoknya melarang pelaku usaha melakukan perjanjian dengan pesaingnya untuk menetapkan harga atas barang dan/atau jasa yang harus dibayarkan konsumen dalam pasar bersangkutan yang sama. Dalam perkara ini, sebanyak 97 penyelenggara pinjaman online merupakan pelaku usaha yang berada dalam pasar dan saling berkompetisi, sedangkan ketentuan mengenai batas maksimum bunga ditetapkan melalui pedoman yang berlaku bagi anggota AFPI. Berdasarkan konstruksi tersebut, KPPU dapat melihat adanya keterkaitan antara keberadaan pelaku usaha pesaing, kesepakatan bersama, penetapan batas maksimum bunga atau manfaat ekonomi, serta penerapannya terhadap konsumen sebagai suatu bentuk yang secara prima facie memiliki karakteristik penetapan harga horizontal (horizontal price fixing). Namun demikian, penilaian terhadap dugaan price fixing tidak semata-mata didasarkan pada keberadaan kesepakatan, melainkan juga harus memperhatikan substansi, sifat, serta tujuan dari kesepakatan tersebut. Apabila ketentuan sebesar 0,8% dan selanjutnya 0,4% per hari hanya dimaksudkan sebagai batas maksimum dan tidak mengharuskan seluruh penyelenggara menerapkan tingkat bunga yang sama, sementara masing-masing pelaku usaha tetap memiliki kebebasan untuk menetapkan harga di bawah batas tersebut, maka kualifikasi penetapan tersebut sebagai price fixing menjadi lebih kompleks dan memerlukan pembuktian lebih lanjut
Konsep dan Unsur Penetapan Harga (Price Fixing)
Menurut Perkom No. 4 Tahun 2011, price fixing antara pelaku usaha yang saling bersaing merupakan salah satu bentuk kolusi, yaitu koordinasi antar pelaku usaha untuk memperoleh keuntungan yang lebih tinggi melalui kesepakatan mengenai harga, jumlah produksi, atau pembagian pasar. Kesepakatan penetapan harga dapat menghilangkan persaingan yang seharusnya terjadi karena dalam kondisi persaingan, harga cenderung terdorong mendekati biaya produksi dan jumlah produksi meningkat, sehingga tercipta efisiensi pasar dan manfaat bagi konsumen. Dalam konteks Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999, penetapan harga yang dilarang pada dasarnya harus bersumber dari suatu perjanjian antara pelaku usaha yang berada pada pasar bersangkutan yang sama dan dilakukan secara bersama-sama (concerted). Dengan demikian, keberadaan perjanjian atau koordinasi antar pelaku usaha yang merupakan kompetitor menjadi unsur penting dalam mengidentifikasi praktik price fixing. Lebih lanjut, penetapan harga tidak terbatas pada kesepakatan mengenai harga akhir, tetapi juga dapat mencakup struktur atau skema harga, termasuk kesepakatan mengenai margin. Oleh karena itu, meskipun harga yang ditawarkan masing-masing pelaku usaha berbeda, kesamaan margin yang timbul dari suatu kesepakatan tetap dapat dikategorikan sebagai bentuk penetapan harga yang dilarang.
Kebijakan Regulator dan Pengecualian Tanggung Jawab Persaingan Usaha Melalui State Action Doctrine
AFPI pada pokoknya menyatakan bahwa penetapan batas maksimum bunga dilakukan atas dasar arahan dari Otoritas Jasa Keuangan (OJK). Kondisi tersebut kemudian menimbulkan persoalan mengenai apakah tindakan pelaku usaha yang dilakukan berdasarkan kebijakan atau arahan regulator tetap dapat dikategorikan sebagai tindakan yang bersifat anti-persaingan. Persoalan ini berkaitan dengan penerapan state action doctrine, yang pada prinsipnya memungkinkan adanya pengecualian terhadap tindakan pelaku usaha apabila tindakan tersebut merupakan pelaksanaan dari kebijakan pemerintah yang sah dan berada dalam pengawasan pemerintah yang memadai. Namun, dalam perkara ini, KPPU berpendapat bahwa keberadaan arahan OJK saja belum cukup untuk memberikan pengecualian tersebut. KPPU menilai bahwa tidak terdapat ketentuan regulasi yang secara tegas memberikan kewenangan kepada AFPI untuk menetapkan batas maksimum bunga, sedangkan OJK juga dinilai tidak melakukan pengawasan substantif terhadap besaran maupun mekanisme penetapan batas bunga tersebut. Oleh karena itu, KPPU tetap memandang penetapan batas bunga oleh AFPI sebagai tindakan yang dilakukan oleh pelaku usaha, meskipun AFPI mendalilkan bahwa penetapan tersebut dilakukan berdasarkan arahan OJK.
Apakah tujuan perlindungan konsumen dapat menjadi dasar pengecualian terhadap larangan price fixing?
Di sisi lain, terdapat argumentasi yang berlawanan mengenai kedudukan arahan OJK dalam penetapan batas maksimum manfaat ekonomi oleh AFPI. OJK mengakui bahwa sebelum diterbitkannya SEOJK No. 19/SEOJK.06/2023, pengaturan mengenai batas maksimum manfaat ekonomi yang dituangkan dalam Kode Etik AFPI merupakan bagian dari arahan OJK pada saat itu. Keadaan tersebut menimbulkan persoalan dari perspektif kepastian hukum (legal certainty), karena terdapat rangkaian tindakan berupa pemberian arahan oleh OJK, penetapan ketentuan oleh AFPI, serta kepatuhan para pelaku usaha terhadap ketentuan tersebut, yang pada kemudian hari dinilai oleh KPPU sebagai pelanggaran terhadap Pasal 5 UU No. 5 Tahun 1999. Oleh karena itu, persoalan yang muncul tidak hanya berkaitan dengan keberadaan atau ketiadaan bukti tertulis mengenai arahan OJK, tetapi juga menyangkut konsekuensi hukum bagi pelaku usaha yang bertindak berdasarkan pemahaman bahwa penetapan tersebut merupakan bagian dari kebijakan regulator. Kendati demikian, dari sudut pandang KPPU, isu yang lebih mendasar adalah kewenangan hukum (legal authority), yakni apakah OJK secara hukum memiliki kewenangan untuk memberikan legitimasi kepada AFPI dalam menetapkan batas maksimum bunga yang pada akhirnya berimplikasi terhadap penetapan harga di antara pelaku usaha yang berada dalam pasar yang sama.
Terdapat 3 (tiga) pendekatan:
| Perspektif | Argumentasi |
| KPPU | Arahan informal tidak sama dengan kewenangan hukum untuk menetapkan harga |
| AFPI | Pelaku usaha bertindak berdasarkan arahan regulator (OJK) dan untuk perlindungan konsumen |
| OJK | Mengakui bahwa penetapan tersebut dahulu merupakan arahan OJK |
Apakah KPPU telah membuktikan adanya dampak atau tujuan anti-persaingan secara memadai?
Sebelum diberlakukannya pembatasan bunga, penyelenggara pinjaman online berpotensi mengenakan biaya pinjaman yang tinggi kepada konsumen. Dalam konteks tersebut, penetapan batas maksimum manfaat ekonomi oleh AFPI, yang semula ditetapkan sebesar 0,8% per hari dan kemudian diturunkan menjadi 0,4% per hari, secara potensial dapat mengurangi beban biaya yang harus ditanggung oleh konsumen. Dari perspektif perlindungan konsumen, kebijakan tersebut dengan demikian dapat dipandang memiliki tujuan yang positif. Namun, dalam perspektif hukum persaingan usaha, tujuan perlindungan konsumen tidak dengan sendirinya mengecualikan suatu perjanjian atau kebijakan dari larangan praktek anti-persaingan. Oleh karena itu, perlu dilakukan penilaian lebih lanjut untuk menentukan apakah pembatasan tersebut benar-benar memberikan manfaat bagi konsumen, sejauh mana manfaat tersebut dapat diukur, apakah pembatasan tersebut diperlukan untuk mencapai tujuan perlindungan konsumen, serta apakah terdapat alternatif kebijakan yang mampu mencapai tujuan serupa dengan dampak pembatasan terhadap persaingan yang lebih rendah. Selain itu, perlu dipertimbangkan pula apakah manfaat yang diterima konsumen lebih besar dibandingkan dengan potensi dampak negatif yang ditimbulkan terhadap persaingan. Dengan demikian, alasan bahwa penetapan batas bunga ditujukan untuk melindungi konsumen tidak cukup hanya didasarkan pada tujuan kebijakan, tetapi perlu didukung oleh pembuktian mengenai dampak ekonomi serta manfaat nyata yang dihasilkan bagi konsumen.
Permasalahan Regulasi dan Perbedaan Penafsiran atas Penetapan Batas Suku Bunga
Pengaturan besaran suku bunga dalam Pedoman Perilaku AFPI pada dasarnya dapat dipandang sebagai bentuk pelaksanaan amanat POJK No. 77/2016, khususnya Pasal 17 ayat (1), yang mengatur bahwa Penyelenggara memberikan masukan atas suku bunga yang ditawarkan oleh Pemberi Pinjaman dan Penerima Pinjaman dengan mempertimbangkan kewajaran serta perkembangan perekonomian nasional. Selain itu, sebagaimana tercermin dalam Pedoman Perilaku AFPI, penetapan batas bunga ditujukan untuk mencegah praktik pinjaman berlebih (predatory lending), yaitu pemberian pinjaman dengan syarat, ketentuan, bunga, dan/atau biaya yang tidak wajar bagi Penerima Pinjaman atau yang tidak mempertimbangkan kemampuan Penerima Pinjaman dalam memenuhi kewajibannya. Dengan demikian, pengaturan tersebut tidak serta-merta ditujukan untuk memperoleh keuntungan yang lebih tinggi sebagaimana karakteristik kolusi dalam Perkom No. 4 Tahun 2011, melainkan justru dapat dipandang sebagai upaya membatasi potensi perolehan keuntungan yang berlebihan oleh anggota asosiasi sekaligus memberikan perlindungan kepada konsumen. Meskipun demikian, persoalan utama terletak pada dasar hukum dan mekanisme penetapan batas suku bunga tersebut, khususnya karena arahan OJK kepada AFPI disebut tidak dituangkan dalam instruksi tertulis resmi. Kondisi ini menimbulkan persoalan mengenai aspek kewenangan dan tata kelola regulasi yang pada dasarnya perlu dibedakan dari persoalan substansial mengenai ada atau tidaknya praktik kartel. Dengan demikian, apabila penetapan batas bunga memang dilakukan dalam rangka menjalankan arahan regulator dan bertujuan mencegah praktik predatory lending, maka perlu dibuktikan terlebih dahulu apakah terdapat kewenangan hukum yang memadai serta bagaimana bentuk dan mekanisme arahan tersebut diberikan, sebelum penetapan tersebut dikualifikasikan sebagai perjanjian penetapan harga yang bersifat anti-persaingan. Perbedaan penafsiran antara KPPU dan OJK terhadap kebijakan yang sama karenanya perlu diuji berdasarkan fakta, dasar hukum, dan alat bukti dalam proses peradilan, terlebih ketika opini publik telah berkembang dengan narasi bahwa perusahaan-perusahaan tersebut merupakan pelaku kartel yang mengeksploitasi konsumen, tanpa mempertimbangkan secara utuh putusan, latar belakang penetapan batas suku bunga, serta proses keberatan yang masih berlangsung. Oleh karena itu, perkara ini penting untuk dinilai secara objektif dengan membedakan antara dugaan pelanggaran hukum persaingan usaha berupa kartel atau price fixing dan kemungkinan adanya persoalan administratif maupun regulasi dalam pelaksanaan arahan regulator, sehingga penilaian terhadap tanggung jawab pelaku usaha tidak semata-mata didasarkan pada keberadaan kesepakatan mengenai batas bunga, tetapi juga pada tujuan, dasar kewenangan, mekanisme penetapan, serta dampak nyata dari kebijakan tersebut terhadap persaingan dan konsumen.
Referensi
Penulis: Faiq Maulana, S.H.
Editor: Robby Simamora, S.H.,M.H.